“Garantiram ao banco lucro bilionário e a transferência de centenas de milhões em dividendos à União”, afirma especialista em orçamento e contas públicas
Especialistas apontam que a concessão de volumosos empréstimos pelo Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) foi o principal instrumento da ampliação da presença de empreiteiras brasileiras na África e na América Latina, bem como da expansão das exportações brasileiras de bens e serviços de infraestrutura nos últimos anos.
Por outro lado, em crise econômica, muitos destes países beneficiados com linhas de financiamento deixaram de efetuar os pagamentos. Consequentemente, isso pode levar o governo brasileiro, a ter de arcar com os prejuízos de calotes internacionais.
Para o especialista em orçamento e políticas públicas, Saulo Batista, mesmo nos casos de default, quando o país credor deixa de honrar seus compromissos, nem o BNDES, nem o Tesouro teriam qualquer tipo de prejuízo. Tudo isso porque o Fundo de Garantia à Exportação (FGE), responsável por cobrir pagamentos de empréstimos dessa natureza, tem recursos próprios suficientes para cobrir o desfalque.
Defensor dos mecanismos de garantia de crédito ao exportador, Saulo Batista concedeu entrevista ao Política Distrital (PD) para explicar a importância destes instrumentos para a retomada do crescimento econômico e o aumento da participação das empresas brasileiras no cenário internacional.
PD: Ultimamente a imprensa tem noticiado diversos casos de países beneficiados com financiamentos do BNDES que vieram a declarar o chamado ‘default’ em suas dívidas, o que, na prática, pode significar um ‘calote’ nos credores, inclusive no BNDES. Esse é o preço do uso político do crédito subsidiado com dinheiro público?
Saulo Batista: Eu diria que esse é o preço do mau uso político destes mecanismos. No mundo inteiro, a adoção de instrumentos de incentivo à exportação tem uma forte componente política, no sentido de uma Política de Estado. Ao decidir assumir os custos fiscais de um mecanismos de equacionalização de juros, por exemplo, os governos nacionais sempre precificam as chamadas ‘externalidades positivas’, como o impacto destas operações na balança comercial, no saldo do balanço de pagamentos, na geração de empregos, ou na dinâmica das relações bilaterais entre os países envolvidos. O problema está justamente quando temos os critérios da política econômica, ou de uma política externa adotada em função dos interesses nacionais, sendo substituída pelas conveniências político-ideológicas do partido do governo de ocasião. Aí, sim, temos distorções que acabam custando caro, muito caro, ao país.
PD: Quando você menciona o ‘mau uso político’ destes mecanismos, isso implica na existência do ‘bom uso político’?
Saulo Batista: Evidente que sim. Especialmente quando se trata de comércio internacional, imaginar modelos de ‘concorrência perfeita’, sem intervenção estatal, é pensar num grau de abstração ainda maior que as ‘superfícies sem atrito’ e os “choques perfeitamente elásticos” presentes apenas nos esquemas da física teórica. São circunstâncias que não refletem o que ocorre na realidade. Dados os interesses nacionais envolvidos, é da própria natureza do comércio exterior a participação dos governos nos mecanismos de financiamentos e de garantia ao exportador. Isso se torna ainda mais evidente no caso, por exemplo, de investimentos nas áreas de infraestrutura, onde geralmente a participação do governo estrangeiro na operação adiciona uma outra variável, que é o chamado ‘risco soberano’, decorrente de eventuais decisões políticas adotadas pelo Estado estrangeiro. Imaginar que a dinâmica do comercio internacional se dá exclusivamente pela lógica das ‘vantagens comparativas’ na produção de bens e prestação de serviços, nos moldes descritos pelo liberalismo clássico, é desconsiderar uma série de fatores, sempre presentes, como as condições de transferências de tecnologia e as garantias de percentuais de aquisição de matéria-prima e contratação de mão-de-obra locais, que fazem com que esta realidade seja bem mais complexa. A habilidade manejo destes instrumentos de crédito, no financiamento à aquisição de bens e serviços produzidos por empresas brasileiras, é fundamental para a construção de uma estratégia de comércio exterior visando a abertura de novos mercados para os produtos brasileiros, com impactos efetivos na política econômica, favorecendo a exportação e impulsionando a geração de empregos.
PD: Os prejuízos, da ordem de centenas de milhões de dólares, que devem recair sobre o BNDES com o não pagamento destas dívidas, não é prova suficiente de que existe algo de muito errado com esse mecanismo de financiamento que, na prática, transfere recursos, a fundo perdido, de um banco público brasileiro para a realização de obras no exterior?
Saulo Batista: Em primeiro lugar, a versão de estas operações tem, de alguma forma, acarretado prejuízos ao BNDES é falsa como uma nota de R$ 3,00. Pelo contrário, elas têm garantido ao banco um lucro bilionário e a transferência de centenas de milhões em dividendos para a União. Inclusive porque, diferente do que dão a entender algumas manchetes, nem o BNDES nem o Tesouro terão de arcar com um centavo sequer destas dívidas, mesmo no caso dos países que declararam o chamado default, como a Venezuela, Moçambique e Angola. A quitação do débito, sem prejuízo das gestões que devem ser feitas para assegurar o pagamento daquilo que foi contratado, será assegurada por um fundo, o Fundo de Garantia a Exportação (FGE), que é constituído por valores pagos pelos tomadores de crédito, quando da contratação de apólices do Seguro de Crédito à Exportação (SCE). Existe um seguro, que garante que o pagamento ao BNDES, evitando que o banco tenha prejuízo nestas operações.
PD: A equipe econômica do governo sempre menciona a necessidade de desembolsos da ordem de centenas de milhões de reais para a cobertura destes prejuízos, decorrentes do não pagamento de empréstimos concedidos pelo BNDES, para a realização de obras em países estrangeiros. Essa informação é correta ou falsa?
Saulo Batista: Eu diria que é uma ‘meia verdade’, para evitar ser tão duro, mas, o fato é que, quando o Tesouro fala em ‘necessidade de desembolso’, ele dá a impressão de que existe o emprego de recursos públicos oriundos, por exemplo, da arrecadação de tributos ou emissão de títulos da dívida, para a cobertura de um déficit, como se as receitas próprias do FGE não fossem suficientes para o pagamento destas despesas. Isso não é verdade. Pelo contrário, o resultado do fundo, apenas em 2017, foi superavitário em quase R$ 1,5 bilhão. Como o regime da despesa pública é o de competência, esses números levam em consideração, inclusive, os chamados ‘sinistros ocorridos e não avisados’, quando já estava configurada a inadimplência apesar do seguro ainda não ter sido acionado ainda em 2017, como a Venezuela, e os ‘sinistros a liquidar’, que são os casos de Angola e Moçambique, onde existem obrigações do SCE da competência do exercício de 2017 ainda em aberto. Em 2016, o superávit foi ainda maior, superior a R$ 3,5 bilhões. Como o FGE é um fundo de natureza contábil, e não financeira, suas receitas são depositadas na Conta Única, o que faz com que a execução de suas despesas exija um desembolso por parte do Tesouro, entretanto, quando fazemos um ‘encontro de contas’, entre esses desembolsos e os ingressos de receitas próprias do fundo, temos um resultado positivo acumulado da ordem de dezenas de bilhões de reais.
PD: Se os números são esses, por que tanto barulho por parte da equipe econômica do governo?
Saulo Batista: O que está por trás desta postura é uma lógica imposta por essa crise fiscal, grave e persistente, pela qual o Brasil tem passado nas últimas décadas. Incapaz de controlar a despesa, cujo crescimento tem sido absurdo, o governo passa a nutrir verdadeira obsessão pela busca de novos mecanismos para o financiamento de seus gastos com o custeio da máquina pública. Nesse sentido temos, dentre outros, a Desvinculação das Receitas da União (DRU), que permite a livre aplicação de recursos que, a princípio, teriam de ser necessariamente empregados em áreas determinadas, como, por exemplo, a seguridade social, e o recente debate sobre a flexibilização da chamada ‘regra de ouro do orçamento’, para possibilitar a contratação de operações de crédito para cobrir despesas correntes. O FGE não escapou a essa lógica. Assim, além de determinar a aplicação de suas disponibilidades em títulos da dívida pública, o que, por si só, já é uma fonte de receita, o governo tem sistematicamente empregado aquela que deveria ser a reserva de liquidez do fundo, uma provisão para a cobertura de sinistros, para o financiamento dos seus gastos correntes. Do ponto de vista contábil, o saldo do FGE no encerramento do exercício de 2017 era superior a R$ 33 bilhões, mas, sob o enfoque financeiro, ele não conta com essa disponibilidade, uma vez que esse recurso tem sido utilizado em outras despesas governamentais.
PD: O governo ‘pedalou’ com os recursos do FGE?
Saulo Batista: Depende do que você considera uma ‘pedalada’. A meu ver, não houve nenhuma infringência da Lei de Responsabilidade Fiscal, da proibição de financiamento do ente controlador por um banco público. Mas, é claro que estamos diante de um mecanismo contábil extremamente nocivo ao bom funcionamento do seguro de crédito. De fato, não há ilegalidade, porque as disposições sobre transferência de créditos e dotações não executadas para os exercícios seguintes geram obrigações de natureza orçamentárias, não de recomposição financeira. Entretanto, é extremamente importante que o governo esteja empenhado na construção de mecanismos que confiram maior agilidade na cobertura de sinistros pelo SCE, inclusive para a continuidade deste mecanismo de garantia de crédito à exportação, especialmente pelo papel fundamental que deve cumprir neste esforço de retomada do crescimento econômico do Brasil.
PD: Diante deste grau de importância, o que se propõe como solução?
Saulo Batista: O primeiro aspecto, talvez o mais importante, é que o governo precisa ter a consciência de que, neste caso, é necessário trocar o pneu furado com o carro andando. O mundo não irá aguardar até que o Brasil decida por uma reformulação do FGE. Existem importantes oportunidades em andamento para setores como o metroferroviário, o aeroespacial e de defesa, apenas para citar alguns exemplos, nas quais a falta de uma ação mais efetiva do governo, na garantia de competitividade da indústria nacional, pode custar muito caro para a economia brasileira em todos os aspectos, a começar pelo emprego. E não falo apenas dos postos de trabalho que deixam de ser gerados, mas dos que serão fechados. A demanda interna está em visível contração, sem perspectiva de melhora, ao menos não no nível que seria necessário considerando a atual taxa de desocupação de nossa mão de obra, no curto prazo. O enfrentamento ao desemprego no Brasil hoje passa, necessariamente, pelo foco nas exportações, nas oportunidades do comércio internacional. A participação do governo é imprescindível para a mitigação do risco soberano nos instrumentos de garantia de crédito ao exportador, isso porque o governo dispõe de mecanismos de arbitragem e de compensação de créditos que somente são acessíveis a ele. Qualquer outro mecanismo irá ter um custo impeditivo, tendo em vista que o risco soberano, de natureza política, em conjunto com as imunidades garantidas pelo direito internacional ao Estado estrangeiro irá encarecer o crédito a ponto de tornar uma competição com os chineses, por exemplo, virtualmente impossível. É preciso que o governo tenha como prioridade a recomposição do FGE, sob pena dos exportadores e a economia brasileira pagarem um preço altíssimo por essa demora na retomada do mecanismo. Outro aspecto fundamental diz respeito ao aperfeiçoamento destes instrumentos. A possibilidade de compartilhamento do risco, aprovada ainda no governo da presidente Dilma, foi uma medida importante, mas é preciso ir adiante. A grande prioridade diz respeito à maior agilidade na execução financeira para a cobertura de sinistros, talvez a adoção de um modelo similar ao do Fundo de Amortização da Dívida Pública Mobiliária Federal (FAD). O importante, o prioritário, deve ser o esforço efetivo, com consequências concretas, para garantir que a competitividade externa da indústria nacional se veja prejudicada, além do chamado “custo Brasil”, essa alta carga tributária sem igual no mundo, também pelo que vou chamar de “peso Brasil”, pela dificuldade que tem a burocracia estatal de funcionar em benefício do setor. produtivo e da geração de emprego e renda.
